自然資源智庫 2024-02-25 09:45 北京

以下文章來源于中國土地 ，作者劉炎 孟祥舟

對重大政策權(quán)威解讀，對地方典型經(jīng)驗積極推介，對土地管理實踐探索客觀評述，對相關(guān)政策與理論探討研究，對先鋒觀點理論剖析

 工業(yè)用地彈性出讓是完善國有建設(shè)用地供應(yīng)方式、深化土地要素供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進土地集約高效利用、加快推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展等的重要舉措。自2014年我國推動工業(yè)用地彈性出讓改革以來，各地積極探索，取得了較大成效，但其在制度設(shè)計中仍存在不足。筆者系統(tǒng)梳理了多地出臺的相關(guān)政策，并對其實踐做法進行了剖析。

一、地方工業(yè)用地彈性出讓實踐的比較借鑒

彈性出讓是工業(yè)用地有償使用機制的整體革新。地方典型做法中，除出讓年期這一核心問題外，對彈性出讓制度的探索還包括地價計算、用地效益考核評價、到期續(xù)期制度、退出機制等方面。

關(guān)于彈性出讓年期設(shè)定。工業(yè)用地彈性出讓的首要問題是彈性年期如何設(shè)置。各地做法呈現(xiàn)以下特點。一是明確工業(yè)用地彈性出讓年期。實踐中，較為普遍的做法是明確彈性出讓最長年限，以20年為主。同時，部分地區(qū)探索靈活設(shè)置彈性出讓年限。如：湖南省設(shè)置從10年到30年不等的多種出讓年期；海南省采取工業(yè)用地多期出讓的思路，規(guī)定彈性年期不超過3期，首期年限一般不超過5年，各期年限之和不得超過該宗土地用途的法定最高出讓年限。二是限制法定最高年期出讓。各地普遍將工業(yè)用地50年最高年限出讓作為鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的手段。這一做法適用于重大產(chǎn)業(yè)項目、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目等。

關(guān)于彈性出讓地價計算。合理的工業(yè)用地彈性出讓地價，既要使用地企業(yè)感受到實惠，也要考慮土地開發(fā)成本。因此，合理的價格機制是彈性出讓改革的關(guān)鍵點。從已出臺政策情況看，各地主要有以下幾種計價方式。一是按照土地使用年期修正方法計價，即按照收益還原法進行修正，綜合土地估價結(jié)果和政府產(chǎn)業(yè)政策確定彈性出讓地價。二是按照彈性年期占總年期的比例確定價格。大多數(shù)地區(qū)采取根據(jù)彈性年期出讓年限與法定最高出讓年限的比值計算彈性出讓地價的方法。三是限定地價修正空間。以收益還原法計算的地價相對較高，存在市場接受度不足等問題；而通過年期比例確定的彈性出讓價格往往過低，政府難以覆蓋土地開發(fā)成本。區(qū)別于這兩種做法，湖南省創(chuàng)新了工業(yè)用地彈性出讓地價計算方法，即由省級政府部門層面確定各年限土地出讓價格修正系數(shù)，并給予地方一定的浮動空間。

關(guān)于工業(yè)用地考核評價機制。工業(yè)用地評價考核機制涉及土地利用的各個環(huán)節(jié)，與工業(yè)用地的準入、續(xù)期、退出等相掛鉤，是國有建設(shè)用地使用權(quán)年期彈性設(shè)定規(guī)則體系的重要內(nèi)容。一是在供地前的產(chǎn)業(yè)準入環(huán)節(jié)上，大多數(shù)地方考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，加強產(chǎn)業(yè)準入把關(guān)。二是各地積極探索“標(biāo)準地”出讓、建設(shè)用地使用權(quán)人簽訂“雙合同”等做法，通過簽訂“履約監(jiān)管合同”“投資建設(shè)承諾書”或其他類似的合意文書，確定用地企業(yè)投資，并以合約的形式約束建設(shè)用地使用權(quán)人在土地利用中的行為，以完善工業(yè)企業(yè)用地標(biāo)準。

關(guān)于土地使用權(quán)到期續(xù)期制度。在彈性出讓制度下，工業(yè)用地的到期續(xù)期制度必須提前考慮。總的來看，各地均建立了“企業(yè)申請、政府審批”的彈性年期工業(yè)用地續(xù)期審批制度。一是明確彈性出讓土地續(xù)期時機。彈性出讓土地續(xù)期時機以“至遲于”屆滿前一年為主，但缺乏提前續(xù)期的制度規(guī)定，這對企業(yè)融資等行為造成了限制。二是采取協(xié)議出讓方式。為維持企業(yè)用地延續(xù)性和穩(wěn)定性，各地普遍明確彈性出讓土地可以協(xié)議出讓方式進行續(xù)期。三是土地續(xù)期價格計算方式多樣。如：廣東省、廣西壯族自治區(qū)明確續(xù)期時的土地價款參照首期出讓約定的價格評估確定；湖南省規(guī)定在續(xù)期時土地價格需要重新計算；山東省采取較為靈活的做法，明確續(xù)期價格計算規(guī)則應(yīng)當(dāng)在首期配置時予以明確，而具體采取何種方式計算則由地方政府確定。四是明確土地續(xù)期年限。各地較為普遍的做法是規(guī)定續(xù)期年限原則上不超過20年；而部分地區(qū)則規(guī)定彈性出讓及期滿后續(xù)期年限之和不得超過50年。

關(guān)于用地退出機制。建立順暢的用地退出機制是工業(yè)用地彈性出讓改革的重要內(nèi)容。用地退出機制包括用地企業(yè)主動退出和強制退出兩方面。一是探索主動退出機制。多地探索構(gòu)建了工業(yè)用地主動退出機制。其主要模式為：由企業(yè)申請，相關(guān)部門按約定返還剩余年期土地出讓價款，并對地上可繼續(xù)使用的建筑物進行價值評估和補償。二是完善土地強制退出機制。為保證工業(yè)用地使用權(quán)人嚴格按照合同約定和相關(guān)規(guī)定開發(fā)利用土地，各地大都明確了土地強制退出機制。土地強制退出主要存在于兩個環(huán)節(jié)：第一個環(huán)節(jié)是在土地出讓合同期限內(nèi)，由于工業(yè)企業(yè)未按照法律規(guī)定、合同要求等開發(fā)利用土地，經(jīng)過地方政府認定后按照合同約定收回建設(shè)用地使用權(quán)；第二個環(huán)節(jié)是在土地使用權(quán)年限屆滿續(xù)期時，因公共利益需要、企業(yè)未達到考核評價要求等續(xù)期未獲批而強制退出。

二、工業(yè)用地彈性出讓面臨的主要問題及其原因分析

工業(yè)用地彈性出讓改變了過去50年相對固化的做法，探索出多種以節(jié)約集約用地為導(dǎo)向、向市場需求靠攏的供地方式。但是，從各地政策實踐來看，進一步推進制度改革仍面臨障礙。

彈性出讓年期設(shè)定相對固化，實踐中彈性出讓年期的設(shè)定標(biāo)準和依據(jù)尚不明確。工業(yè)用地彈性出讓的基本邏輯是結(jié)合產(chǎn)業(yè)生命周期優(yōu)化工業(yè)用地出讓年期，加強供給側(cè)引導(dǎo)，健全完善土地資源配置機制。從實踐情況看，不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同投資規(guī)模的企業(yè)，其生命周期往往存在較大差異。按照相關(guān)原則制定與企業(yè)生命周期相適應(yīng)的彈性出讓年期，成為工業(yè)用地彈性出讓的首要問題。在工業(yè)用地彈性年期出讓制度改革中，僅設(shè)置20年或30年的出讓年期，缺乏差別化的年期制度，距離企業(yè)客觀的生命周期仍有較大偏差。

與彈性出讓相配套的地價評估機制不完善，地價計算規(guī)則的準確性仍待提高。從各地實踐情況看，大部分地區(qū)是直接按照彈性出讓年期與工業(yè)用地最高50年使用期的比例直接確定起始價，其定價標(biāo)準較低，難以覆蓋土地一級開發(fā)成本，可能會增加地方政府的資金壓力。而按照《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》進行年期修正，20年和30年地價分別約占50年地價的67%和83%，市場則難以接受。為此，相關(guān)部門在未來操作過程中需要立足地方實際，探索建立更為科學(xué)合理的區(qū)間年期土地出讓價格計算規(guī)則，以及適應(yīng)地方和企業(yè)需求的工業(yè)用地彈性年期出讓地價修正體系。

彈性出讓年期到期續(xù)期的相關(guān)政策有待明確并細化。從各地規(guī)定看，工業(yè)用地彈性出讓年期到期續(xù)期制度的相關(guān)政策可操作性不強，且其續(xù)期價格的確定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準，實際做法差異也較大。若工業(yè)用地實行彈性出讓，其用地到期后的續(xù)期出讓金是按第一次出讓合同時的50年出讓金水平進行折算，還是按續(xù)期時點的土地出讓市場價格計算，尚不明確，這將會極大影響企業(yè)以彈性出讓方式獲取土地使用權(quán)的積極性。此外，不予續(xù)期情形的用地主體的退出程序和補償方式等規(guī)則，仍有待健全完善；在支持新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展并探索推進混合用地開發(fā)的過程中，有的企業(yè)提出了工業(yè)和商服、工業(yè)和住宅等用途混合開發(fā)的需求，因此，混合用地彈性出讓續(xù)期的相關(guān)政策也亟待明確。

監(jiān)管力度有待加大，協(xié)同監(jiān)管機制不健全。相關(guān)部門對工業(yè)用地供后監(jiān)管的力度不足，普遍存在“重審批、輕監(jiān)管”的問題，缺乏對新供工業(yè)用地準入條件落實情況的動態(tài)跟蹤監(jiān)管。由于供后監(jiān)管不到位，不按合同約定使用土地的現(xiàn)象就會不斷出現(xiàn)。再加上違約因素錯綜復(fù)雜，違約處置難度加大，這使得政府違約追責(zé)效果欠佳，進而導(dǎo)致工業(yè)用地監(jiān)管制度面臨虛置的風(fēng)險。此外，工業(yè)用地監(jiān)管涉及的開工、竣工、投產(chǎn)、達產(chǎn)等開發(fā)利用環(huán)節(jié)，其管理歸口在自然資源、工信、稅務(wù)、環(huán)保等不同部門。而工業(yè)用地監(jiān)管信息交流機制尚未建立，導(dǎo)致各部門間相互獨立、數(shù)據(jù)不互通、信息不對稱。這使得工業(yè)用地供后監(jiān)管對經(jīng)濟指標(biāo)因素的約束力明顯不足，無法實現(xiàn)工業(yè)用地的全面監(jiān)管。

三、關(guān)于健全完善工業(yè)用地彈性出讓規(guī)則的建議

針對實踐中存在的相關(guān)問題，筆者提出如下建議。

彈性年期出讓以相關(guān)規(guī)劃和計劃為依據(jù)，建立各部門協(xié)同配合的工業(yè)項目準入聯(lián)合審查機制。筆者建議，地方政府進一步細化產(chǎn)業(yè)項目準入要求，精準供應(yīng)土地。應(yīng)由自然資源主管部門牽頭，協(xié)同工信、發(fā)改、住建、環(huán)保等多部門，建立對工業(yè)項目的聯(lián)合審查制度。聯(lián)審制度旨在依據(jù)相關(guān)規(guī)劃和計劃，在空間布局、用地標(biāo)準、產(chǎn)業(yè)門類、建筑標(biāo)準、環(huán)保要求等方面綜合提出新增工業(yè)用地的指導(dǎo)性指標(biāo)。該指標(biāo)可主要包括固定資產(chǎn)投資強度、容積率、畝均稅收、單位能耗、單位排放等。同時，可在土地出讓環(huán)節(jié)明確指標(biāo)要求，作為土地利用績效評估考核的依據(jù)。

綜合考慮各方面因素，合理設(shè)定差別化的彈性出讓初始年期。筆者建議，從行業(yè)、地域和企業(yè)規(guī)模三個維度綜合考慮確定土地彈性出讓初始年期。一是以企業(yè)生命周期為基準。地方政府可利用現(xiàn)有的工業(yè)企業(yè)宏觀數(shù)據(jù)庫等獲取一定時段涵蓋不同行業(yè)、不同規(guī)模的工業(yè)企業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并按照所屬行業(yè)、資本規(guī)模等特征進行分組，通過對各組企業(yè)數(shù)據(jù)構(gòu)造生命表，確定不同類型企業(yè)的生命周期，在此基礎(chǔ)上綜合考慮確定差別化的彈性出讓年期。二是與相關(guān)規(guī)劃編制周期相一致。國土空間規(guī)劃等的編制周期一般為15年至20年，因此彈性出讓年期的設(shè)置應(yīng)同步于規(guī)劃周期，這樣可更好地發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)和調(diào)控作用，并與城市更新、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等相協(xié)調(diào)。三是與企業(yè)設(shè)備折舊、營業(yè)執(zhí)照年期等相結(jié)合。工業(yè)設(shè)備使用折舊年期一般約為10年，營業(yè)執(zhí)照有效期限規(guī)定一般為10年至20年左右。因此，彈性出讓年期設(shè)置應(yīng)統(tǒng)籌考慮以上因素，保障企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，同時提升年期設(shè)置的靈活性。

基于地方的實際情況和企業(yè)需求，健全完善彈性出讓地價評估機制。筆者建議，自然資源主管部門在實踐中可基于地價評估合規(guī)性、審慎性的原則，充分考慮土地區(qū)位、市場變化、企業(yè)性質(zhì)等多重因素，綜合研究確定彈性年期出讓價格。

建立用地企業(yè)土地利用績效評估監(jiān)管機制。筆者建議，在工業(yè)用地供應(yīng)環(huán)節(jié)與用地企業(yè)簽訂合同，進一步明確土地利用質(zhì)量和效益要求，并以此為依據(jù)，對工業(yè)用地彈性出讓的批、供、用、續(xù)期、收回等全周期實施綜合管理和考核。同時，將考核結(jié)果作為監(jiān)管項目開竣工、投達產(chǎn)、工業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期和退出的依據(jù)。此外，在組織上，按照“誰提出、誰監(jiān)管”的原則，相關(guān)部門應(yīng)各自負責(zé)監(jiān)督用地企業(yè)履約情況，并適時通報自然資源主管部門。

健全完善彈性出讓年期到期續(xù)期制度，以穩(wěn)定企業(yè)市場預(yù)期。筆者建議，在彈性出讓初始供應(yīng)年限到期后，政府可根據(jù)對用地企業(yè)的評價，確定該企業(yè)是否續(xù)期及其新的相應(yīng)的續(xù)期用地年限。一是期滿續(xù)期申請的審批。應(yīng)由用地企業(yè)提出續(xù)期申請，自然資源主管部門會同工信、稅務(wù)、環(huán)保等有關(guān)部門開展續(xù)期綜合評估，結(jié)合國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型、投資強度、產(chǎn)出效率、節(jié)能環(huán)保等是否達到合同約定使用條件等情況，確定是否予以續(xù)期以及企業(yè)新的供應(yīng)使用年限。其中，符合且經(jīng)評估達到合同約定使用條件的，可以協(xié)議方式續(xù)期使用，其續(xù)期年限應(yīng)經(jīng)評估和集體研究確定。二是因公共利益需要未予續(xù)期的處置。若合同約定的使用年期屆滿，土地使用者申請續(xù)期，但因社會公共利益需要未獲批準的，國有建設(shè)用地使用權(quán)由自然資源主管部門收回，并應(yīng)依照法定程序，根據(jù)收回時地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的價值，經(jīng)評估認定后給予土地使用者補償。三是未申請續(xù)期。若合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期的，國有建設(shè)用地使用權(quán)由自然資源主管部門無償收回。

建立健全多部門聯(lián)合監(jiān)管工作機制，明確聯(lián)合監(jiān)管主體責(zé)任和內(nèi)容。筆者建議，一是自然資源主管部門可將彈性年期出讓供應(yīng)的工業(yè)用地納入土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)管理，加強事前、事中、事后的全程跟蹤服務(wù)和監(jiān)管，并記錄供應(yīng)地塊的基本情況、供地后投資建設(shè)情況、成交價款收繳情況、轉(zhuǎn)讓情況、期滿續(xù)期情況等。二是地方政府可建立統(tǒng)一的工業(yè)用地數(shù)據(jù)庫和土地全生命周期管理信息共享平臺，將工業(yè)用地的經(jīng)濟、社會、環(huán)境指標(biāo)以及土地使用條件、利用績效等履約情況納入該平臺，并通過多部門的信息共享、協(xié)同管理，構(gòu)建集產(chǎn)業(yè)、空間、管理于一體的信息數(shù)據(jù)庫，從而實現(xiàn)工業(yè)用地全程一體化管理。

（本文來源：《中國土地》2024年第1期）